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            《貽林微觀察》EPC篇丨鼎正學堂
            作者:   來源:   日期: 2022-05-09  人氣: 80 





            天津理工大學教授、博士生導師、國家級教學名師、享受國務院特殊津貼。擔任公共項目與工程造價研究所所長,中國重大工程技術走出去投資模式與管控智庫主席。兼任教育部全國高校管理科學與工程專業教學指導委員會委員、教育部全國高校工程管理與工程造價專業教學指導分委員會委員,曾擔任中國建設工程造價管理協會副理事長、天津市建設工程造價和招投標管理協會理事長。尹貽林教授在工程造價咨詢產業界享有盛譽,是國內外投資管控領域著名學者,尤其在固定資產投資管控產學研合作方面做出重要貢獻。

            《貽林微觀察4425》


             EPC確實有很多發承包雙方自由發揮的空間,也可以叫漏洞。這些漏洞靠兩方面措施解決,一方面是信任,信任的本質就是不利用對方的漏洞;另一方面是采用模擬工程量清單,這種方式可以彌補信任不足,填補各方漏洞。


            《貽林微觀察4437》


            EPC的原意是業主不提供設計,由總承包商提供全部設計,中國目前的信任環境還不完美,發承包雙方尚未形成良好的信任關系,所以中國對政府投資項目采用EPC模式要求從初步設計完成后開始發包,我們叫做“業主提供部分設計的EPC模式”。由于業主提供方案設計和初步設計,總承包商提供施工圖設計,就形成了兩階段設計的EPC。第一階段的方案設計和初步設計,因為業主可以控制設計,所以業主可以采用下達設計限額和優化設計的方式管控設計;第二階段的施工圖設計業主很難管控,就可以采用施工圖審批的辦法管控設計。


            《貽林微觀察4440》


             EPC項目兩階段設計給業主或項目管理(全咨)單位造成困擾,這種困擾包括:(1)變更概念的變化,凡是業主要求發生改變或與招標文件不一致的情況都構成變更;(2)設計的管控手段發生變化,EPC招標前采用下達限額設計、設計優化、管控設計進度與質量等手段,招標后可采用施工圖審查和施工圖預算審批手段;(3)按照《公路工程設計施工總承包管理辦法》(交通運輸部2015年第10號令)要求,將審批后的施工圖預算與中標工程量清單進行一致性調整,調整后的已標價工程量清單作為結算的依據,那么以上規定是否與《招標投標法》中合同應與中標人的投標文件一致的規定相抵觸?《招標投標法》第五十九條規定:“招標人與中標人不按照招標文件和中標人的投標文件訂立合同的,或者招標人、中標人訂立背離合同實質性內容的協議的,責令改正?!庇纱丝梢?,EPC招標文件中載明中標總承包商完成施工圖設計后必須報審施工圖并報批施工圖預算,用批準的施工圖預算按一致性原則調整已標價工程量清單即為合法。


            《貽林微觀察4490》


            中國EPC采用兩階段設計,第一階段是業主委托設計院進行方案設計和初步設計,第二個階段是總承包商中標后進行施工圖設計。兩個階段的投資管控方法是不同的,第一階段主要是采用下達設計限額、優化設計和管控設計(進度與深度)的方法進行投資管控。第二階段則采用審批(查)制管控投資,即采用施工圖審查和批準施工圖預算,用批準的施工圖預算和中標工程量清單總價按一致性原則進行調整,調整后的總價作為竣工結算的依據。上述兩階段設計之所以采用不同的管控方法,是因為第一階段業主與設計院利益沒有根本沖突,而第二階段業主和承包商之間存在利益沖突。


            《貽林微觀察4493》


            EPC投資管控難題至今未破解,但地方政府仍趨之若鶩,個中原因很明顯:地方政府想縮短項目決策周期,總承包商也愿意(投資)墊資以換取高額總承包利潤,雙方一拍即合。如果按照現行的EPC管理辦法和合同范本采用總價合同,就必須強化招標控制價編制并細化業主要求一覽表。但目前工程咨詢企業對這兩大難題缺乏經驗,甚至一籌莫展,故廣西和福建兩地均出臺了EPC模擬工程量清單計價辦法,這倒是一個較好的解決方案。我們可以試行EPC總價合同和EPC模擬工程量清單計價雙軌制,輔之以公路工程EPC管理辦法關于施工圖預算編審的規定,就可以搞定EPC項目投資管控這個難題。


            《貽林微觀察4667》


            實施EPC的前提是發承包雙方互相信任,不利用合作方的漏洞?!蹲》亢统青l建設部、國家發展改革委關于印發〈房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法〉的通知》(建市規〔2019〕12號,以下簡稱“2019年12號文”)發布以前,住建部發布的所有EPC試點辦法和合同示范文本都是基于信任前提制定的,有大量明顯不適應中國低信任環境的規定。比如EPC招標規定投資決策完成后即可進行EPC招標、合同采用總價方式(不變則不審)、支付采用形象進度支付等。2019年12號文,明顯采用了中國低信任環境的假設前提,對之前的不適規定進行了修改。其規定政府投資項目必須在初步設計后招標,非政府投資項目則可在投資決策后招標;政府投資項目應該在合同中規定適宜的計價方式,非政府投資項目則可采用總價方式。為什么會有這么大的改變?主要是因為政府投資項目在現行招標制度框架內無法招到可信任的總承包商,而非政府投資項目業主則可以通過合作或伙伴式項目管理關系尋找到可信任的總承包商。


            《貽林微觀察4668》


             EPC計價一般有三種方式:總價、概算下浮費率和模擬工程量清單??紤]到2019年12號文中已經規定政府投資項目應在初步設計后招標,那么在EPC推廣初期采用模擬工程量清單就是可行的投資管控方案。清單計價可以有效避免總承包商隱性施工優化或工程量高估產生的發包人超付工程款的問題,預防政府審計風險。


            《貽林微觀察4669》


            EPC的費率(下浮率)招標從理論上看并無大礙,只要概算做得精確,費率招標就可以實現對EPC項目的投資目標,并且對咨詢機構而言省事省力省心。但費率招標本質上跟總價計價方式一樣,只適用于信任環境下的EPC,但對我國低信任環境有點“水土不服”,尤其無法控制采用EPC方式的政府投資項目總承包商隱性施工優化或工程量高估產生的發包人超付工程款現象,也無法避免較大的審計風險。費率招標使得工程造價咨詢單位的地位變得無足輕重,省事的做法養懶漢,無法提高工程造價咨詢企業的技術水平和核心競爭力。


            《貽林微觀察4670》


            為什么在國內推行正宗的EPC模式會出現“水土不服”問題,主要是與EPC要求高信任環境有關,中國的信任環境尚不盡如人意;那為什么國內工業行業系統推行EPC問題相對少一些,那是因為工業行業系統業主與承包商有互為隸屬或同一上級的緣故,形成了事實上的伙伴關系,而伙伴式的項目管理正是西方發達國家推行EPC的序曲。中國為了追趕,不可能等待信任環境成熟為高水平才推行EPC,工程造價咨詢的行業領軍人物和專業精英應該順勢而為,為尚不完善的EPC發包制度出主意想辦法,使其迅速適應中國的信任水平和環境。也有同仁對改進的EPC模式不屑,稱之為“山寨EPC”,這沒關系,只要我們持續努力,我們就能在最短時間內成為“正宗EPC”。


            《貽林微觀察4671》


            住建部考慮到目前國內信任環境并不充分的情況,也意識到中國并未推行過伙伴式項目管理模式,于是在發布2019年12號文時相比原來激進的EPC各種制度探索的立場有所讓步。具體表現為區分政府投資項目非政府投資項目兩類,非政府投資項目采用EPC模式可以在投資決策后招標,可以采用總價合同;而政府投資項目采用EPC模式則應該在初步設計后招標,并采用適宜的合同計價形式。為什么非政府投資即企業投資項目可以激進一些呢,因為企業投資項目既可以采用伙伴式項目管理,也可以自主選擇可信賴的總承包商。政府投資為什么不能激進呢,因為政府既不能采用伙伴式項目管理,也不能自主選擇總承包商。按照政府投資“為了保證公平,寧愿犧牲效率”這一原則,住建部2019年12號文是對的。


            《貽林微觀察4706》


             EPC項目投資管控領域里我們唯一還沒有想好的就是支付問題,按交通部2015年第10號令的規定,計量支付;按住建部2019年第12號文的規定就含糊不清。之所以含糊不清,是因為12號文要求政府投資項目實行EPC總承包應采用適宜的計價方式,何為適宜非常含糊,造成了支付方式的模糊。我們支持房屋建筑與市政基礎設施工程總承包采用工程量清單計價方式,所以采用每月計量支付。


            《貽林微觀察4708》


            工程造價咨詢的專業精英要注意,住建部關于EPC的管理規定從2019年12號文發布后發生了重大改變。因此,大家不要再引用此前所有住建部關于EPC的文件或合同,包括曾征求意見的《EPC計價辦法》。這種改變主要是:第一,政府投資項目實施EPC的招標時點定為初步設計完成并批準后;第二,政府投資項目實施EPC,合同計價方式不再統一規定為總價合同。


            《貽林微觀察4709》


             針對EPC比較完善的規定是交通部2015年10號令《公路工程設計施工總承包管理辦法》,其無論是效力級別(部令)抑或計價方法、招標規定還是與DBB的銜接(包括審計)都優于住建部2019年12號文。個中原因是因為交通運輸部既管投資又管項目,而住建部不管投資也不管項目,只管建筑業和建筑市場。因此,住建部對投資沒有切膚之痛,2019年以前住建部關于EPC的一系列試點方案和示范文本均帶有鮮明的理想主義色彩,明顯是學習美國所謂的正宗EPC做法。這種理想主義色彩對施工企業有利,但對投資管控不利。


            《貽林微觀察4755》


            EPC的投資管控有八大利器:第一個是“業主需求功能參數加樣品一覽表”配合總價合同;第二個是模擬工程量清單配合單價合同;第三個是施工圖預算審批配合調整已標價工程量清單;第四個是總價合同采用里程碑支付、單價按周期從量支付;第五個EPC兩段式設計“標前設計可變更,標后設計無變更”;第六個是任何業主的改變均需向總承包商支付對價;第七個是堅持標前下達設計限額,鼓勵標前設計優化,限制標后設計優化,未經批準的標后優化均為違約行為;第八個是總價無審計但應交付合格功能后支付,單價按周期從量支付。


            《貽林微觀察4757》


            EPC項目標后施工圖設計和施工均由總承包人完成,故標后無變更,但是發包人的任何改變均應向總承包人支付對價。對價指當事人一方在獲得某種利益時,必須給付對方相應的代價。發包人取得初步設計成果后招標確定總承包人,由總承包人進行施工圖設計并施工,如果發包人提出任何改變,都要支付這種改變引起的費用增加。


            《貽林微觀察4759》


             中國推行EPC與西方正宗的EPC有三點不同:第一個也是最大的不同就是信任環境稍弱,西方國家已推行伙伴式項目管理近四十年,發承包雙方基本達到了互相信讓的程度,為推行EPC奠定了基礎;第二個是中國為了適應現實的信任環境,規定政府投資項目必須在初步設計后招標;第三個是計價方法,西方國家主要是實施總價計價方式,而中國則采用模擬工程量清單計價,即單價合同方式。要理解中西方EPC的不同,必須從這三點出發。


            《貽林微觀察4785》


            EPC項目的計價形成了兩個方向,一個是總價合同,一個是單價合同??們r合同五要素:可研后招標;總承包商完成全部設計;用業主要求一覽表形成總價;按里程碑支付;總價不審計直接結算。單價合同也是五要素:初設后招標;方案與初設由業主委托完成、施工圖設計由總承包商完成;用模擬工程量清單招標形成單價;按支付周期的計量進行支付;嚴格審計的竣工結算。


            《貽林微觀察4787》


             正宗EPC從可研后招標,列明業主要求的功能參數和樣品,總價計價且最低價中標,按里程碑方式支付,交鑰匙后以總價結算,全程可不聘監理工程師。但中國的政府投資項目若采用EPC總承包模式,則要求從初步設計后招標,住建部2019年12號文要求以適宜方式計價,福建和廣西則明確以模擬工程量清單方式招標并且采用單價方式計價;聘請項目管理單位,按約定付款周期計量支付,結算須經嚴格審計。


            《貽林微觀察4798》


            EPC投資管控的第一大利器——合同附件一發包人要求。過去聽到對EPC項目的好多吐槽:為了省事采用總價合同,最終卻在結算時吃啞巴虧。吃了這個虧的業主不了解EPC總價合同必須寫好合同附件一《發包人要求》。這個附件一共11個部分,可能達數百頁,像一本厚厚的書。要寫好這個附件一,就要積累一系列已完成工程的資料和數據,要熟悉設計規范項目的功能參數,必要時可要求投標人提供樣品。


            《貽林微觀察4799》


             EPC投資管控的第二大利器——模擬工程量清單。大多數工程造價咨詢公司接受EPC投資管控任務后,不愿意使用發包人要求的方式招標確定EPC合同總價,而愿意采用概算下浮率招標方式確定EPC合同總價。概算下浮本質上仍是總價合同,但因招標時點后移至初步設計后,并已經編制了設計概算,故咨詢公司可以避免撰寫發包人要求。但是,設計概算存在很多模糊空間,為總承包人留下了許多“負變更”的空間,為結算埋下了大量陷阱,所以不宜采用概算下浮總價。而模擬工程量清單則是政府投資EPC項目較合理的計價方式,其優勢在于工程量據實計量,單價在約定風險范圍內相對固定,可以較好地實現EPC投資管控目標。


            《貽林微觀察4818》


             EPC的深層次問題在于信任的缺失,致使住建部2019年12號文規定了兩個招標時點,從而形成兩條計價路徑。第一個是企業投資項目可以在可研后招標,使用總價合同;第二個是政府投資項目,必須在初步設計后招標,并規定采用適宜的計價方式,所謂適宜的計價方式就是概算下浮的總價合同,或者基于模擬工程量清單的單價合同。使用EPC合同最需要注意的是:采用總價合同的發包人需求、政府投資項目的兩階段設計以及產生的變更識別問題。掌握了以上要點,就可以認為觸碰到了EPC的深層次問題,否則只能是隔靴搔癢。


            (以上內容根據尹貽林教授《貽林微觀察》摘選?!顿O林微觀察》是尹貽林教授撰寫的微觀察。其中內容包羅萬象,從國際評論到工程造價咨詢深改,從EPC到全咨,從學術研究到實踐經驗……天文地理歷史時政都流露于筆端。自2016年10月20日至今,尹貽林教授每日編寫2-3期,在洞察未來、時事評論、行業變革、企業發展、專業指導等方面持續發力)

             

            (責編:喬俊杰,本文刊發于《中國招標》2021年第11期)


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